鼓励生育，日本韩国新加坡为何都失败了

znnlq1234

▲ 日本生育率持续走低。图片来源：Unsplash
文 |新京智库特约撰稿 何亚福（人口学者）
最近，我国出台了一对夫妻可以生育三个子女的政策。那么，三孩政策以及配套支持措施，会带来哪些影响？国际上在生育政策调整方面有哪些值得借鉴的案例？
就此，不妨回顾一下我国的近邻日本、韩国、新加坡在鼓励生育方面的案例。从中，或许能得到一些有益的启示。
日本年轻人 " 躺平 " 多年，生育率持续走低
所谓 " 鼓励生育失败 "，是指鼓励生育之后也没能显著提高生育率，甚至生育率还下降了。
二次大战结束初期，日本战败的海外军人被遣送回国，家人团聚，致使结婚率上升。
1946 年至 1948 年，日本出现了 " 婴儿潮 "，总和生育率超过 4.0。日本国土狭小，人口稠密，自然资源贫乏，于是，从 1948 年开始，日本政府陆续出台了一系列抑制人口增长的政策：一是通过《优生保护法》规定，妇女出于健康和经济等原因可以提出堕胎申请。这将堕胎合法化。二是成立了日本家族计划协会，这个协会的最大工作就是派发避孕套。三是废除家庭补贴与孩子抚养补贴，理由是如果贫民没有了家庭补贴与孩子抚养补贴，就不会再想多生孩子了。
随着抑制人口增长政策的实施，日本生育率迅速下降。到上世纪五十年代末，日本生育率已降至 2.1 的更替水平，之后一直到 1975 年，日本生育率都在更替水平上下波动，没有明显的变化。1975 年以后，日本生育率缓慢下降。直到 1989 年，日本的总和生育率创下 1.57 新低时，才引起了日本政府和民众的极大关注。
从那个时候开始，日本政府出台了多项措施鼓励生育。例如，1995 年，日本出台了旨在扶助职业女性养育孩子的 " 天使计划 "。然而，鼓励生育未能扭转日本生育率下降的势头。日本的总和生育率从 1995 年至今一直低于 1.5，2005 年总和生育率降到 1.26 的最低点，随后缓慢回升。近年来，日本的总和生育率徘徊在 1.4 左右。
2020 年日本的出生人口为 84.8 万人，与 2019 年相比减少了 1.7 万人，这是日本从 1899 年有该项统计以来的历史最低。而 65 岁以上的老年人口比重已经达到 29%，日本是世界上老龄化程度最高的国家。
随着人口老龄化程度不断升高，养老金支付压力越来越大。为了应对养老金支付压力，日本一再延迟退休年龄。
日本鼓励生育之所以效果不明显，至少有以下两个原因：
一是与其他发达国家相比，日本鼓励生育的力度远远不够。根据经合组织数据，2017 年日本家庭福利开支仅占 GDP 的 1.79%，而法国、瑞典等生育率较高的欧洲国家的家庭福利开支均占 GDP 的 3.4% 以上。
二是近几十年来，日本结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970 年日本结婚率为 10 ‰，1995 年下降到 6.4 ‰，2017 年下降到 4.9 ‰。日本厚生劳动省 " 国立社会保障与人口问题研究所 "2017 年 4 月公布的调查结果显示，日本男性 " 终身未婚率 "（到 50 岁都未结婚的人口比例）在 2015 年为 23.37%，女性为 14.06%。该数据比上次 2010 年调查时上升超过 3 个百分点，刷新最高纪录。
近 30 年来，日本经济增长极为缓慢，年轻人职业前景黯淡，他们既没有努力工作的动力，也没有追求婚姻伴侣的动力。


▲ 东京 图片来源：Unsplash
最近，网络上流行一个词叫 " 躺平 "，其实数十年来，日本许多年轻人早就 " 躺平 " 了，他们不婚不育，使得日本的生育率持续走低。
韩国人口进入负增长
韩国的人口密度相当于中国的三倍多，在上个世纪六十年代初，韩国的总和生育率一度高达 6.0。在这种人口压力下，韩国从 1962 年开始推行计划生育。随着韩国在上世纪 60 年代至 80 年代经济的起飞，韩国的生育率迅速下降，到 1990 年，韩国的总和生育率降到了 1.59。
在上世纪 90 年代前半叶，韩国出现了是否应该继续实行人口控制的争论。韩国政府于 1996 年批准了人口政策的改变，取消了控制人口出生政策，防止生育水平进一步下降。
然而，政策调整后，韩国的总和生育率没有回升，反而进一步下降到 2003-2004 年的 1.2。极低的生育率引起了韩国政府的极大忧虑，其不得不于 2005 年 5 月通过并实施了《低生育率与人口老龄化基本法》，成立由总统亲自担任主席的 " 低生育率与人口老龄委员会 "，实行鼓励生育的政策。
但鼓励生育的政策未能扭转韩国生育率不断下滑的趋势。根据韩国统计局的数据，韩国总和生育率在 2018 年降到 0.98，2019 年降到 0.92，2020 年进一步降到 0.84，连续三年低于 1。2020 年，韩国人口进入负增长。韩国生育率如此之低，至少有以下几个原因：
一是韩国人口过度聚集导致房价高企。韩国人口约 5200 万，首尔都市圈（由首尔市、仁川市、京畿道组成）的人口接近 2600 万，这意味着约有一半的韩国人挤在首尔都市圈里生活。人口的过度聚集导致首尔房价不断上涨。
据韩国《朝鲜日报》2021 年 1 月 12 日报道，文在寅政府上台后，首尔房价 4 年内上升了 89.7%。在全球 522 个调查对象城市中，首尔市中心房价仅次于中国香港，居全球第二，超过纽约、伦敦等世界主要城市的房价。高房价是生育率的一大杀手。
二是韩国社会对于女性的要求过于苛刻，女性需要为生育付出很高的代价。例如，许多韩国公司不愿雇用当了母亲的女性，认为她们无法在家庭与工作中取得平衡。在这种情况下，许多韩国职场女性选择不婚不育。近几十年来，韩国结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970 年韩国结婚率为 9.2 ‰，1995 年下降到 8.7 ‰，2017 年下降到 5.2 ‰。


▲ 韩国人口进入负增长。 图片来源：Unsplash
三是韩国人的工作时间过长。根据经合组织的数据，2016 年韩国劳动者年平均工作时间为 2068 小时，而英国为 1541 小时，法国为 1522 小时，瑞典为 1478 小时，挪威为 1394 小时。工作时间过长，不可避免会减少育儿时间。
新加坡的华裔生育率比马来裔更低
新加坡是世界上人口密度最大的国家之一，自然资源极度匮乏。1960 年代，新加坡总和生育率一度高达 5.4，在这种情况下，新加坡政府从 1970 年代开始推出节育政策。
在节育政策和经济、社会发展的双重效应下，新加坡的总和生育率从 1971 年的 3.0 快速下降到 1985 年的 1.61。到 1986 年，在新加坡认识到生育率的持续走低已经成为严重问题后，李光耀政府决定停止节育并立即转为鼓励生育。1987 年，新加坡提出鼓励生育的口号是 " 如果能养得起，就生三个或更多 "。
虽然新加坡不断加大鼓励生育的力度，但总和生育率依然在下降， 1995 年降到 1.71，到 2002 年之后则一直低于 1.4，近年则一直徘徊在 1.1 至 1.3 之间的低水平。
2018 年和 2019 年，新加坡的总和生育率都是 1.14，2020 年下降到 1.1，是该国的历史最低水平。
新加坡鼓励生育的一项重要措施是发放育儿补贴。2020 年 10 月，新加坡政府又推出新的生育奖励，在现有福利基础上再额外提供一次性的生育补贴。凡是在 2020 年 10 月 1 日至 2022 年 9 月 30 日出生，符合条件的新加坡籍新生儿，可获得政府 3000 新币（1 新币约合人民币 4.8 元）一次性补贴。
此外，新加坡的鼓励生育措施还包括：成立专门的社会发展署，给未婚的年轻人做媒；给生育三个或以上的家庭提供税收补助；大家庭可以有优先选校、选组屋的权利；28 岁前能生育第二胎的，可以享有 2 万新币的补贴。
虽然新加坡鼓励生育的力度较大，但同时新加坡的生活成本也极高。英国经济学人智库发布的《2018 年度全球生活成本报告》显示，新加坡连续 5 年被评为全世界生活成本最高的城市。


▲ 新加坡 图片来源：Unsplash
并且，由于新加坡人口中超过 70% 是华裔，普遍接受精英教育模式，在教育方面支出巨大，加重了养育孩子的经济负担，导致新加坡华裔生育率比其他族群更低。例如，2018 年，新加坡总和生育率为 1.14，其中华裔 0.98，印度裔 1.0，马来裔 1.85。
日、韩、新三国鼓励生育失败的共同特点
日、韩、新三国鼓励生育之所以失败，有以下一些共同的原因：
第一，在东亚的文化氛围里，生育更多意味着女性的奉献和牺牲，而男性较少参与育儿。已婚已育的女性在就业市场中容易受到歧视。许多女性为了职业发展而被迫选择少生或不生孩子。
第二，东亚国家的工作时间过长。日本人向来以 " 工作狂 " 闻名于世，韩国人的工作时长在经合组织成员国中也居于前列。新加坡不是经合组织成员国，但据新加坡人力资源局发布的数据，2017 年新加坡员工平均每周工作 45.1 小时，超过了日本和韩国。工作时间过长，也一定程度影响了这些国家民众的生育意愿。
第三，在东方国家中，未婚母亲和私生子往往被社会歧视，因此，非婚生子女的比例很低。而在一些欧美发达国家，生儿育女的形式已在近 30 年发生剧变，结婚生子的传统模式，不再是绝对主流，这些国家有很多经济独立的女性不想受婚姻束缚，却想有自己的孩子。近年来，法国和北欧国家的非婚生子女比例已超过新生儿的一半。
回顾日、韩、新三国的人口政策历程，这三国都经历了从节制生育向鼓励生育的转变过程。
这三个国家鼓励生育失败的教训，有以下几点启示：要提高生育率，一是要消除就业市场中的性别歧视，保障女性公平就业的权利。二是要适当缩短工作时间。
当前，我国正处于人口大国向人力资本强国转变的重大战略机遇期，立足国情，遵循规律，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，能够最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，积极应对生育水平持续走低的风险。
上述三国在生育政策方面的成败得失，对我国调整完善生育政策和相关配套支持措施，或许有某些可供作为前车之鉴的参考价值。